Před více než měsícem, 20. září, schválila vláda po bouřlivé diskusi a dramatickém průběhu jednání věcný záměr zcela nové ho zákona o rovném zacházení a ochraně před diskriminací. Pro mne jako zmocněnce pro lidská práva to bylo vyvrcholení více než dvouletého úsilí, jehož součástí byl roční pobyt předvstupního poradce Evropské unie Warwicka Maynarda a další rok systematické práce našeho odborného týmu (Veronika Doležilová a Martina Štěpánková z odboru pro lidská práva, Pavla Boučková z Poradny pro občanství, občanská a lidská práva) na řešení četných legislativních problémů s touto úpravou spojených. Úspěch věcného záměru antidiskriminačního zákona považuji za jeden ze zásadních kroků ke zlepšení ochrany lidských práv v ČR.

Nutno říci, že ohlas tohoto rozhodnutí vlády ve sdělovacích prostředcích neodpovídal mým očekáváním (a už vůbec ne tomu, jak obšírně média často komentují pouhé přípravy k něčemu, hypotézy, spekulace či přímo fámy, jako např. údajnou přípravu „zákona proti fackování dětí“, kterážto kachna se letos proháněla v titulcích i komentářích Lidových novin po několik týdnů). Ve všech hlavních majoritních médiích se sice objevily stručné informace o přijetí věcného záměru, ale byly téměř vždy spleteny dohromady s jakousi hypotézou či spekulací poslankyně Čurdové o tom, že by bylo dobré mít nějaké kvóty pro ženy.
Komentář se vyskytl jen jeden: Mladá fronta Dnes uveřejnila ve své pravidelné rubrice „pro“ a „proti“ na jedné straně zjevně protiústavní komentář ultrapravicového publicisty Romana Jocha pro ti antidiskriminačnímu zákonu (a vlastně proti jakékoli regulaci diskriminačního chování v soukromém sektoru), který nebyl vyvážen článkem pro tento zákon, ale článkem paní Čurdové pro ženské kvóty. Několik novinářů mi pak volalo a chtělo vědět, proč „už zase“ prosazujeme kvóty. Takže úvodem: v antidiskriminačním zákoně není nic o kvótách pro ženy či menšiny ani o „pozitivní diskriminaci“, která straší v hlavě našim majoritním novinářům. Návrh zákona směřuje k posílení ochrany jedince před diskriminací „negativní“, totiž před znevýhodňováním, ať už jde o diskriminaci rasovou, z důvodu pohlaví nebo z jiných vypočtených důvodů.
Bylli ohlas v majoritních médiích přinejmenším zmatený, v romských nebyl pro jistotu žádný. Skoro by se zdálo, že se problém diskriminace Romů netýká. Romano hangos uveřejnilo v posledních týdnech pouze zprávu o konkrétní kauze Marcely Zupkové, v níž se dočteme, že paní Zupková „podala trestní oznámení“, přičemž „žaloba zněla na ochranu osobnosti“. Trestní oznámení je však něco zcela jiného než občanskoprávní žaloba na ochranu osobnosti, s níž paní Zupková uspěla (resp. její právník David Strupek dosáhl mimosoudního vyrovnání). Možná podala paní Zupková nejprve trestní oznámení a pak se teprve domáhala nápravy občanskoprávní cestou, ale to z článku není patrné; naopak, text působí dojmem, že Romano hangos tyto dvě právní cesty (trestněprávní a občanskoprávní) směšuje. V každém případě zmíněná informace příliš nepřispívá ke zvýšení právního vědomí u romských čtenářů, protože u takové diskriminace při hledání zaměstnání by případné podání trestního oznámení – na rozdíl od občanskoprávní žaloby – nemělo valný smysl.
Schválení věcného záměru antidiskriminačního zákona je samozřejmě jen první krok v legislativním procesu, ale v tomto případě věřím, že bude klíčový. Podařilo se totiž rozseknout největší gordický uzel, totiž otázku, zda zvýšení ochrany před diskriminací, požadované Evropskou unií jako součást našich „vstupních“ povinností, provedeme jedním střechovým zákonem či desítkami novelizací jednotlivých oborových zákonů (od spotřebitelského až třeba po zákon o služebním poměru). Mohlo by se zdát, že je to jen legislativně technický problém, jímž nemusíme laiky zatěžovat; vždyť některé země Evropské unie mají jeden ucelený antidiskriminační zákon, jiné zase množství antidiskriminačních klauzulí roztroušených v různých zákonech. Ve skutečnosti však mělo řešení této otázky velký praktický význam. Právě možnost 64 novelizací dílčích zákonů se totiž stala ústupovou variantou těch, kdo se de facto snažili přijetí jakékoli posílené ochrany před diskriminací zabránit, jako byl např. předseda jedné z komisí Legislativní rady vlády, kontroverzní právník Jiří Teryngel, jenž vůči návrhu zákona vystupoval zvlášť útočně. Cesta novelizace desítek zákonů by byla mnohem zdlouhavější a bylo by též mnohem obtížnější dosáhnout ve všech oblastech života jednotného stupně ochrany.
Co tedy nový zákon přinese? Především jednotné definice přímé a nepřímé diskriminace, jakož i jejích dalších projevů (např. obtěžování). Za současného stavu jsou antidiskriminační klauzule roztroušeny po právním řádu jako kousky vzácného koření: někde jsou velmi kusé, bez definic, jako je tomu např. u zmiňovaného spotřebitelského zákona, jinde chybějí úplně, jako je tomu např. v tak citlivé oblasti bydlení. Nový zákon tedy umožní, aby se oběť dobrala zadostiučinění, protože v těchto oblastech bude diskriminace jasně definována.
Kromě toho posílí zákon postavení obětí i tím, že zřídí zvláštní službu – ať už zcela nezávislou, anebo posílením a rozšířením pravomocí veřejného ochránce práv – na poskytování pomoci osobám postiženým diskriminací. Je nutno zdůraznit, že tato služba nebude vynášet rozhodnutí a udělovat sankce; to bude i nadále příslušet soudu, a to v řízení občanskoprávním, nikoli trestním. Zmíněná služba však poskytne oběti právní poradenství a bude se také moci za ni pokusit o vyjednávání (mediaci) s diskriminující stranou. Příkladem může být Velká Británie; právě tam podobná instituce, tzv. Komise pro rasovou rovnost, existuje nejdéle, již od roku 1967, kdy byl přijat slavný zákon o rasových vztazích (Race Relations Act). Případy diskriminace, nejčastěji v pracovněprávních vztazích, se tam řeší vesměs cestou soudní žaloby, ale většina oprávněných žalob končí ještě před vynesením rozsudku mimosoudním vyrovnáním. To je možné i u nás, a to již dnes, jak ukazuje případ paní Zupkové. Nový zákon to však výrazně usnadní, poskytne obětem systematickou podporu a rozšíří oblasti, v nichž může diskriminovaný uspět.
Pro podrobné, tzv. paragrafované znění zákona zbývá vyřešit otázku, zda může tuto úlohu zastat současný ombudsman (veřejný ochránce práv), anebo zda je vhodnější vytvořit instituci novou. Obě varianty jsou přijatelné a obě mají svá „pro“ a „proti“. Ve prospěch té první svědčí to, že nová služba má být v podstatě ombudsmanského typu, neboť je to „měkký“ nástroj, jehož smyslem je posílit slabé a kultivovat právní prostředí, ne přímo trestat; ostatně v zahraničí se podobné funkce často označují jako ombudsmani pro otázky menšin či rasové diskriminace.
Na druhé straně jsou však i závažné argumenty pro zřízení nové instituce, které mi osobně připadají silnější. Jde o to, že náš ombudsman je koncipován jako instituce působící výlučně ke kontroly orgánů státní správy, zatímco diskriminace se nejčastěji dopouštějí soukromé subjekty. Kdybychom tedy tuto úlohu svěřili Motejlovu úřadu, musel by – po úpravě zákona o veřejném ochránci práv – být jaksi „dvouhlavý“. Fungoval by vlastně ve dvou rozdílných právních režimech, v jednom pro diskriminaci (vůči státním institucím i soukromým firmám a osobám, ale bez vyšetřovacích pravomocí) a v druhém pro všechna ostatní porušení zákona či principů dobré správy (jen vůči státním úřadům, ale zato s pravomocí konat šetření). Těžko říci, jak by se v tom vyznali ti, o které by nám mělo jít nejvíce, totiž klienti. V tomto případě jde zejména o Romy a cizince, kteří se často těžko orientují i v již existujícím právním systému, zejména pokud jde o úlohu ombudsmana.
Na vyřešení problému institucionálního zajištění si však budeme muset počkat do ledna příštího roku, kdy budou obě varianty zpracovány v podrobných paragrafech a předloženy nejen ministerstvům, ale i Legislativní radě vlády. Pak teprve přijde návrh znovu do vlády; když projde, bude předložen Poslanecké sněmovně; pak Senátu; pak k podpisu prezidentovi. Čeká nás tedy ještě skutečná překážková dráha – o to náročnější, že jde o věc velmi novou, na kterou mnozí naši právníci starší generace reagují s apriorními předsudky. Z rozhovorů s nimi pak člověk jako já často zjistí, že nejde ani tak o jiný právní názor, jako o nedůvěru k samotné skutečnosti diskriminace. Konzervativní právní experti se často domnívají, že „to děláme jen kvůli té Evropské unii“ a že problém diskriminace v praxi neexistuje, protože přece „slušnému Romovi se nemůže stát, že by ho někde diskriminovali, a cizinci už vůbec ne. My Češi přece nejsme rasisté,“ řekl mi jeden z nich.
Zkušenost s diskriminací je těžko přenosná. Jedna věc je být proti diskriminaci z důvodů ideových, ale něco jiného je vědět, co to skutečně znamená jako zásah do lidské důstojnosti konkrétních osob. Jako obhájce lidských práv bych jistě byl zastáncem antidiskriminačního zákona i tehdy, kdybych sám žádné zkušenosti neměl. Nemohu však odhadnout, jak hluboce bych vnímal reálnost tohoto jevu, kdyby se do mého života bezprostředně nepromítaly zážitky mých romských kolegů z Rady a jejího sekretariátu – anebo i časté zkušenosti mé ženy, která je cizinka a opakovaně se setkala se zjevnou šikanou i ze strany státní byrokracie.
Nový zákon, ani kdyby byl přijat v té nejlepší možné podobě, samozřejmě diskriminaci sám o sobě neodstraní. Bude však prvním nezbytným krokem k tomu, aby se obecně přestala vyplácet a začala se stávat výjimkou spíše než pravidlem. Někdy musejí zákony čekat, až se změní společenské vědomí; u jiných problémů však ne zbývá, než aby legislativa společenské vědomí sama trochu popohnala. Otázka diskriminace, v níž nám vskutku pomohl kategorický požadavek EU na přijetí účinné legislativy pro rovné zacházení, patří zjevně do té druhé skupiny.
O dalším postupu návrhu antidiskriminačního zákona po výše popsané „překážkové dráze“ bude RH průběžně informováno. Na konkrétní otázky týkající se této právní úpravy, jejich možností i jejich omezení, však spolu s právníky z odborné skupiny rád odpovím již nyní a pak kdykoli v dalším průběhu příprav.

Jan Jařab,
zmocněnec vlády pro lidská práva